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中国教育体制机制改革战略研究
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中国教育体制机制改革战略研究

2020-05-16 11:47 主页 来源:未知
中国教育体制机制改革战略研究


内容提要
 
教育是民族振兴、社会进步的基石。教育兴则国兴,教育强则国强。实现中华民族伟大复兴的中国梦,归根到底靠人才、靠教育。
 
打造“富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化强国”要求教育必须做足支撑富强,营造民主,引领文明,共享和谐的大文章。
 
近年来,教育领域呈现出现代化、国际化、终身化、全民化、信息化、民主化、个性化等多重趋势,依靠传统的经验式决策与管理已不能满足教育发展的需要。深化办学体制和教育综合改革,充分激发教育事业发展生机活力已进入“深水区”。
 
本文从回归教育本质、创新教育理念出发,运用
 
“长周期+广视野+定量分析”方法论,基于现状分析(问题导向)、未来经济社会的发展需要(需求导向),从治理方(各级政府、各级学校)、教师、学生、家长四类主体出发,对我国教育体制机制改革进行阐述。
 
本文分阶段梳理我国教育体制机制改革的历史沿革,总结提炼了美国、英国、德国、日本、韩国、新加坡、中国香港、中国台湾等国家和地区,以及我国部分地方政府教育体制机制改革、教育本质探索、教育治理模式的经验和启示,结合教育市场需求空间分析,以改革开放为引领,提出我国教育体制机制改革
 
“回归教育本质、政府市场双到位、公立民营双发展、本土国际双开拓、公平质量双兼顾、教师学生双满意”的战略愿景,
 
以及短中长期发展目标,并从回归教育本质、理顺政府市场关系、加大财政经费投入、推进学校自主办学、激发民办教育市场活力、打造人才供需闭环、加快教育数字化、强化教师队伍建设、打造良好家庭教育、推进教育国际化等方面提出政策建议。
 
目录
 
一、迈向2049年的中国亟待加快教育体制机制改革
 
(一)十九大报告提出永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,加快教育体制机制改革势在必行
 
(二)教育理念有待矫正,学校治理结构有待优化,“上学贵、上学难”问题突出,推动教育体制机制改革刻不容缓
 
(三)我国人均GDP超过1万美元,建立高质量教育体系是实现经济发展惠及广大群众的当务之急
 
二、我国教育体制发展历程及改革成效
 
(一)春秋战国至民国时期教育体制演进
 
(二)新中国成立以来教育体制发展情况
 
三、教育体制机制改革的国际经验借鉴与启示
 
(一)美国:基础教育特色鲜明,高等教育长期领先
 
(二)英国:历史悠久,运作灵活
 
(三)德国:以实际应用为主线,注重教学质量
 
(四)日本:注重教育的公平性、实用性
 
(五)韩国:高等教育建设突出,教育信息化水平领先
 
(六)新加坡:生均素质高,管理体系简明高效
 
(七)中国香港:民主化、以学生学习为中心
 
(八)中国台湾:普通教育与职业教育并重并立
 
(九)借鉴与启示
 
四、我国部分地方政府教育体制改革创新实践及启示
 
(一)重庆市綦江区:加强放管服改革,推进区域教育治理现代化
 
(二)山西省运城市芮城县:乡村振兴,推进城乡教育一体化
 
(三)广东省深圳市福田区:教育公平,兼顾质量
 
(四)山东省:加强新时代教师队伍建设
 
五、我国教育市场需求空间分析
 
(一)从世界主要经济体比较角度分析,我国教育市场具有较大需求空间
 
(二)从我国省级区域比较角度分析,三四线城市有较大增长潜力
 
(三)从人口要素、居民人均可支配收入等角度分析,人力资源结构优化、“互联网+”、人工智能、消费升级等将推动教育需求高速增长
 
(四)未来我国教育市场需求空间测算
 
六、我国教育体制机制改革的战略愿景及发展目标
 
(一)战略愿景
 
(二)发展目标
 
七、政策建议
 
(一)以“回归教育本质”为目标,创新教育理念
 
(二)以理顺政府市场关系为核心,转变政府职能
 
(三)以民众共享经济发展成果为导向,加大教育财政经费投入
 
(四)以完善学校治理结构为关键,提升自主办学质量
 
(五)以多元化办学格局为补充,激发民办教育市场活力
 
(六)打造高等学校、职业学校等人才供给主体与各级政府、工商企业等用人需求主体之间的闭环反馈机制
 
(七)以平台战略为指引,加快布局高效对接供需的信息化、数字化教育
 
(八)以提升教师职业获得感、荣誉感、认同感为重点,加强教师队伍建设
 
(九)以打造良好家庭教育环境为依托,发挥家长在育人树才中的关键影响力
 
(十)以开放育人的国际化教育格局为着力点,践行构建人类命运共同体
 
一、迈向2049年的中国亟待加快
 
教育体制机制改革
 
(一)
 
十九大报告提出永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,加快教育体制机制改革势在必行
 
1. 中央高度重视教育体制改革
 
党的十九大报告指出,“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。
 
2. 国家发布多项“教育现代化”远景规划
 
2019年2月,中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》,是我国第一个以教育现代化为主题的中长期战略规划,是新时代推进教育现代化、建设教育强国的纲领性文件。文件提出,推进教育现代化的总体目标是:到2020年,全面实现“十三五”发展目标,教育总体实力和国际影响力显著增强;到2035年,总体实现教育现代化,迈入教育强国行列。
 
3. “两个一百年”奋斗目标的实现归根结底要靠人才、靠教育
 
现代教育追求的是人的全面发展,“两个一百年”奋斗目标的实现,归根结底要靠人才、靠教育。未来,必须以前瞻性眼光看待问题,将各项教育改革内容细化、量化,确保改革落实到位、保障完成主要目标,才能为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。
 
(二)
 
教育理念有待矫正,学校治理结构有待优化,“上学贵、上学难”问题突出,推动教育体制机制改革刻不容缓
 
1. 教育理念有待矫正
 
当前的教育理念还停留在工业文明时期,教育理念存在诸多有待矫正的问题,表现在更多关注教育的功利价值,忽视人文精神的培养,特别是忽视教育对人的素质、价值、创新能力以及创新精神的培养。在当今世界百年未有之大变局下,迫切需要矫正不合时宜的教育理念,努力培养出适合知识经济时代要求的创新性人才。
 
2. 教育发展不平衡不充分问题亟需破解
 
当下,人民对获得更好教育期盼与当前教育领域不平衡不充分发展之间的矛盾仍然突出,具体表现在具体表现在:一是教育法律体系有待完善;二是教育机会与资源分布有待均衡。社会总资源对教育分配比例偏低,地域间、区域内教育资源配置差异较大;三是财政支出结构有待优化。城市与农村之间差异明显,不同阶段教育之间支出分配不均衡;四是政府“放管服”力度有待加强。权力下放不充分;五是民办教育发展活力有待释放;六是教育减负效果有待深化;七是教育现代化步伐有待加快。
 
3. 各级学校治理行政化、机关化问题亟待解决
 
目前,我国解决各级学校治理行政化、机关化问题,迫切需要改变政府对学校管得过多,把办好学校的责任归还给学校;变革学校内部治理结构,探索实施教授、教育家治校制度;探索实施多维度的学校评估机制,积极引入第三方评价机制,最终形成政府管教育、学校办教育、社会评教育的良好局面。
 
4. 教师队伍建设有待加强
 
当前我国教师队伍建设依然存在重视不足、保障不力、素养不够、结构失衡、封闭循环等突出问题,严重制约教育教学质量的提升,亟需解决。一是对教育和教师工作重视不够;二是师范教育体系有所削弱,对师范院校支持力度不够;三是教师待遇保障不力;三是教师队伍整体素养偏低;四是教师队伍学科结构和城乡结构失衡,准入、招聘、交流、退出等机制还不够完善;五是封闭循环居多,未能实现校内教师与校外合格人才的双向流动。
 
5. 应试式、灌输式教育模式影响学生身心健康,并给广大家长带来较沉重负担
 
应试教育存在内容片面、脱离社会实际、加重学生负担、不利于教师素质提高等诸多危害。具体来说,一是教育内容片面。学生学习知识机械化,缺乏对知识的验证能力;二是脱离社会实际。不顾经济建设和社会发展实际,职业技能培训发展不足;三是加重学生负担,也给家长带来了无形的压力;四是不利于教师素质提高。
 
(三)
 
我国人均GDP超过1万美元,建立高质量教育体系是实现经济发展惠及广大群众的当务之急
 
1. 经济实力提高为建立高质量教育体系奠定坚实基础
 
截至2019年末,我国GDP总量已经达到99万亿元,按年平均汇率折算,人均GDP突破1万美元大关,达到10276美元。从发达国家教育事业发展的经验来看,人均GDP接近或达到1万美元时,各国高等教育发展进入快速提升期。我国正处于这一黄金时期,要把握好这一时期高等教育发展的新要求,积极有效推动高等教育发展,为经济社会的当前和长远发展打好基础。
 
2. 消费结构升级为建立高质量教育体系创造广阔空间
 
2013年以来,我国总体上进入了品质消费阶段,消费结构升级正呈现出诸多新特点。在消费升级背景下,教育的高端化、国际化、个性化、多元化是必然的趋势。教育培训等新型消费升级,有助于全面提升人力资本,满足人民的美好生活需要,也为建立高质量教育体系创造了广阔空间。
 
3. “互联网+教育”为推动教育高质量发展提供重要抓手
 
“互联网+教育”运用互联网、云计算、大数据、AI等新一代信息技术,对教育内容、组织方式、教学流程等进行改造赋能,有助于形成与数字信息环境相适应的新型教育生态系统。“互联网+教育”促进了教育资源共建共享,催生了个性化、定制化的教育新形态,有助于实现教育公平、促进优质教育均衡发展。
 
4. 教育高质量发展为加快经济发展方式转变提供持续动力
 
中国经济正在经历深刻的结构调整和再平衡,正加快发展方式转变。在促进经济发展方式转变的众多因素中,教育具有基础性、先导性、全局性的重要作用。提高教育质量,促进教育高质量发展,是实现经济发展模式从资源依赖型和投资驱动型转变为创新驱动型的基础,是实现产业结构升级重要的人力资源保障,在扩大内需的过程中也具有不可或缺的重要作用。
 
二、我国教育体制发展历程及改革成效
 
(一)
 
春秋战国至民国时期教育体制演进
 
1. 春秋战国:官学衰废,私学兴起
 
春秋战国时期,中国由奴隶社会向封建社会转化,教育上表现在官学逐渐衰废,私学逐渐兴起。私学的蓬勃发展冲破了“政教合一”的枷锁,“有教无类”将教育辐射面由少数贵族扩大到广大平民。
 
2. 秦代:以法为教,以吏为师
 
秦代是中国封建教育制度化和定型化的时期,在中国教育史上占据了重要地位。秦代教育“以法为教”“以吏为师”,实现一统,遵循法家思想,实行文化专制,注重法治与高等教育。严禁私学,焚书坑儒;推行吏师制度;推行礼教。
 
3. 汉代:独尊儒术,兴太学以养士
 
汉朝以秦为鉴,以儒家思想为指导,重视学校,推行教化,并首创太学和郡国学,为中国封建教育制度的形成奠定了基础。罢黜百家,独尊儒术,兴太学以养士,繁荣私学,重视选拔人才,为巩固封建统治发挥了重要作用,官学与私学并行的教育体制影响深远。
 
4. 魏晋南北朝:文教政策从单一走向多元
 
魏晋南北朝时期,南北混合、分裂割据的政治局面给教育带来诸多不利影响。文教政策儒学独尊有所突破,专科教育迎来发展,私学兴盛,地方教育制度正式确立,“九品中正制”成为重要的人才选拔制度。
 
5. 隋唐五代:学校体系完善,开创开科取士
 
隋唐时期,中国封建社会的政治、经济和科学文化进一步发展,封建制度进一步巩固。学校体系完善,开创开科取士,崇儒兴学,佛教、道教、儒教三教并立,形成相对完整的封建社会学校教育制度,创立科举,开放留学。
 
6. 宋辽金元:书院盛行,理学兴起
 
宋辽金元时期文化教育活跃。书院盛行,理学兴起。书院提倡学术自由。重视科举,重用士人,注重兴学,重视蒙学。
 
7. 明清:加强思想控制,实行文化专制
 
明清时期封建社会由盛而衰,加强思想控制,实行文化专制,“兴文教、崇经术”,封建社会由盛而衰,闭关锁国,思想禁锢。教育向近代化方向迈进。
 
8. 民国:曲折中前进,改革中发展
 
民国时期教育在曲折中前进,1927年后推行“三民主义”,强调集权和统一,将教育作为巩固政权的工具,教育步入早期现代化。
 
(二)
 
新中国成立以来教育体制发展情况
 
1. 1949-1978年:百废待兴,构建新中国教育体制基础的教育初创期
 
新中国成立之初,各项事业都处于百废待兴的状态,到十一届三中全会之前,我国教育事业逐渐恢复,也在文化大革命时期遭到破坏。
 
主要成效有:
 
一是建立起适合当时国情的教育体制;二是基本形成了教育事业计划管理体制;三是奠定了社会主义现代化教育的体制基础。
 
主要不足是:
 
“文化大革命”使我国教育事业遭到破坏。
 
2. 1978-1984年:拨乱反正,确立教育现代化的教育重建期
 
在这一时期,我国基本恢复了之前的教育体制,确立教育现代化的任务,逐步走出了一条中国特色社会主义教育发展道路。
 
主要成效有:
 
一是教育思想拨乱反正,打破教师和知识分子的精神桎梏;二是修订工作条例,教育秩序得以重建;三是“三个面向”和培育“四有新人”为教育发展指明了方向;四是高考招生恢复使我国高等教育重新走向正轨。
 
主要不足是:
 
原有教育体制无法适应经济社会体制变革,乡镇政府开始通过征收农村教育费附加等形式来筹措农村教育经费。
 
3. 1985-1991年:简政放权,全面开展教育体制改革的教改探索期
 
在此期间,我国教育确立以体制改革为中心的改革任务和目标,简政放权,开展教育体制改革的探索。
 
主要成效有:
 
一是学校办学自主权初步落实;二是以法律的形式确定“国家实行九年制义务教育”。
 
主要不足是:
 
教育机会不足的矛盾依然突出,农村教育经费是由县乡政府和农民共同负担,各地经济发展水平的差异导致城乡之间、地区之间教育发展存在很大差异。
 
4. 1992-2002年:引入市场机制,教育产业化的教改推进期
 
在此期间,我国教育体制改革主要是引入市场经济,实行“教育产业化”的经济主义发展路线。
 
主要成效有:
 
一是义务教育“两基”目标基本实现,开始向着全面普及迈进;二是建立多渠道筹措教育经费和教育成本分担的制度;三是逐步形成以政府办学为主、民办教育共同发展的多样化教育资源供给。
 
主要不足是:
 
在政府教育投入不足的情况下,通过“教育产业化”的路线虽然扩大了教育规模,增加了教育机会,但各种乱收费、高收费等现象成为突出问题。
 
5. 2003-2009年:从效率走向公平,落实科学发展观的教改提升期
 
在此期间,政府采取了一系列措施增加教育投入,进入以科学发展观为基底,步入从效率走向公平的教育改革提升期。
 
主要成效有:
 
一是全面普及免费义务教育;二是遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头;三是推进各级各类教育协调发展,推进职业教育和学前教育发展;四是通过转移支付、专项和政策倾斜等方式加大对贫弱地区教育支持。
 
主要不足是:
 
教育资源不均衡依然突出,区域、城乡、校际之间的办学条件和师资水平依然存在较大差距。
 
6. 2010年至今:推进教育现代化,建设教育强国的教改深化新阶段
 
深化教育领域综合改革是本阶段教育体制改革的重心,我国教育体制改革开始走向促进教育现代化。
 
主要成效有:
 
一是深化人才培养体制改革,建立教育标准体系;二是深化各级各类考试招生制度改革;三是深化办学体制改革,为民办教育发展提供了良好的政策环境;四是深化教育管理体制改革,深入推进管办评分离;五是深化教育保障机制改革与经费充足。
 
主要不足是:
 
教育管理体制上,政府职能尚未根本转变;办学体制上,民办学校发展不充分;教育普及上,义务教育虽已全面普及,但成果不稳固,部分地区中小学生失学辍学问题依然突出。
 
三、教育体制机制改革的国际经验借鉴与启示
 
(一)
 
美国:基础教育特色鲜明,高等教育长期领先
 
美国基础教育覆盖高中,确保每个孩子获得平等优质的教育资源。基础教育阶段设立特许学校,拥有很强的独立性,改变了公立学校“千校一面”的沉闷局面。高等教育与地方经济社会发展紧密结合,且高校类别划分细致,体系完善。“以绩效为本”的优秀教师评估体系广受青睐。
 
(二)
 
英国:历史悠久,运作灵活
 
英国教育体系历史悠久但不失灵活性。基础教育亦涵盖高中阶段,公立学校完全免费。中央政府与地方教育当局职权范围清晰,国家财政拨款占近80%。注重教师素质培养和均衡划配,职业教育与市场、就业紧密衔接。
 
(三)
 
德国:以实际应用为主线,注重教学质量
 
德国学制具有典型的二战后打造工业帝国的痕迹。基础教育囊括高中阶段,中等教育具有浓厚的研究型、技术型分流特点。职业教育体系完善,注重学前教育,致力于构建完善的教育质量评估体系。
 
(四)
 
日本:注重教育的公平性、实用性
 
日本义务教育为小学和初中阶段。注重强化教育立法,重视保障基础教育资源的平等性,持续加大教育投入,建设高质量的教育环境。优化学科设置、教育结构健康良性发展,注重体育、美育,以及职业教育和普通教育的优化配比。
 
(五)
 
韩国:高等教育建设突出,教育信息化水平领先
 
韩国决定到2021年实现高中免费义务教育全覆盖。通过因材施教提高研究生培养质量,通过公私合作及补贴推动高等教育发展,通过顶层设计强化教育信息基础设施建设,注重对教育提供较高的财政投入。同时,存在资金投入缺乏督导与有效评价、配置,教改受政府换届影响明显,高等教育与就业脱节,高校毕业生失业率高等问题。
 
(六)
 
新加坡:生均素质高,管理体系简明高效
 
新加坡义务教育时间为10-11年,其教育体制优势在于根据国家经济发展需求灵活制定教育制度,始终保持同经济增长相适应的教育投资,促进教育信息化。同时,也存在着过渡中央集权压抑自主办学积极性,单一教育体制忽视学习者的个体差异,学生负担过重,教学缺乏本土化特色等有待完善之处。
 
(七)
 
中国香港:民主化、以学生学习为中心
 
中国香港地区义务教育惠及高中。教育注重国际化,注重学校性质多元化,升学阶梯多元化,注重育人为本,以人的全面发展为宗旨。但是,香港教育中一定程度上重视“两制”、忽视“一国”,导致对国家认同感待提升。公立教育经费支持不足,办学条件下降,私立教育日趋贵族化、精英化,导致一定程度的教育机会不公。
 
(八)
 
中国台湾:普通教育与职业教育并重并立
 
中国台湾地区实施12年义务教育,涵盖高中阶段。注重职业教育发展,实施创造力教育。民办教育较好地填补了多样化、多层次的学习需求。但是,教育经费投入不足、支出结构不甚合理,教育发展偏离服务经济发展的轨道,高等教育国际化水平亦有下降。
 
(九)
 
借鉴与启示
 
综合分析可见,各主要发达国家均高度重视财政经费在教育方面的投入,将教育置于优先发展的位置。欧美发达国家普遍实现了高中教育义务化,而亚洲发达国家及地区,亦逐渐趋向将高中教育纳入基础教育。同时,各国均注重建立机会均等、质量均衡的基础教育,注重民办教育、职业教育发挥其独有的特色与作用。
 
值得借鉴的经验还体现在,注重完善教育法律体系,鼓励激发自主办学积极性,注重教师队伍建设,注重教育国际化、信息化,教育发展与经济发展相匹配,高等院校分类发展,科学定位,突出特色。
 
需要注意的是,亚洲国家的学生普遍比欧美国家有着更大的学习压力和学习时长。过度追求教育普及率,但与社会经济脱节,将贻误时机,荒废人才,浪费人力。教育应因材施教,满足人的多样化发展,但在打造国家认同感、建设集体认知、注重德育、培养正确的社会观等方面,需予以整体培育。
 
四、我国部分地方政府教育体制改革创新实践及启示
 
(一)
 
重庆市綦江区:加强放管服改革,推进区域教育治理现代化
 
1. 教育情况及困境
 
綦江是典型的大农村、大山区,城乡二元结构突出、区域发展不平衡、“三大差距”明显。作为城乡结合的山区,在推进教育改革之前,綦江区教育资源极度不均衡,恶性择校的问题较普遍,区教委的治理无法深入每所学校。
 
2. 创新实践
 
一是学区自治激活社会责任。民主监督,对辖区内学校实施多元评价,科学引导;二是学校自治唤醒主体责任。“一校一规划”,彰显学校自主办学特色,强化学校自主办学权利,创新考核体系;三是联盟自治弥补校际差距。跨区域联盟,集团办学。
 
3. 创新成果
 
一是教育质量明显提升。学业成绩大幅上扬,综合素质显著提升,办学理念日趋彰显;二是教育生态逐步优化。育人环境得到优化,尊师重教氛围浓厚,群众满意度不断提升。
 
4. 启示借鉴
 
一是转变政府职能,强化教育领域放管服改革;二是营造良好环境,鼓励多方科学参与教育治理;三是多方引入、分类指导,提高教育治理能力;四是促进教育督导适应性转型,注重第三方科学评价。
 
(二)
 
山西省运城市芮城县:乡村振兴,推进城乡教育一体化
 
1. 教育情况及困境
 
一些规模较小的村集体办的幼儿园因长期缺乏有效投入,导致农村幼儿园投入无主体、办园条件差、自聘教师工作无着落、“小学化”严重等问题接连出现。农村学前教育发展脆弱、迟缓。芮城县幼儿园无法顺利招生,难以支付教师工资。
 
2. 创新实践
 
一是改革农村幼儿园办园体制。收购无证园,接管集体园,并购民办园;二是“四位一体”提升幼儿园管理水平城乡法人、人员调配、资金投放、保教管理均采取一体化措施;三是多措并举保证教师权益;革新课程设置提升教学水平。
 
3. 创新成果
 
一是办学条件整体得到改善;二是教师权益得到保证,率先在全运城市实现幼儿园教师入编常态化;三是农村生源质量得到保证,优质生源回流明显;四是学前教育普及率达到国家水平,学前教育普及率已达到国家水平;五是学前教育水平整体提升。
 
4. 启示借鉴
 
一是统筹布局,建立城乡教育一体化发展规划;二是厘清责权,明确各级政府职能;三是资源联动,形成城乡发展共同体;四是精准投入,强化乡村教育质量;五是因地制宜,突出基层教育特色。
 
(三)
 
广东省深圳市福田区:教育公平,兼顾质量
 
1. 教育情况及困境
 
教师总体超编与结构性缺编并存,城乡分布极不平衡;编制缺乏区域流动性,导致区域供需矛盾突出;编制管理不够灵活,无法满足基层复杂的现实情况;教师待遇相对较低,城乡、区域间存在较大差异;教师培训支持不足,制约高素质教师队伍建设